Dana 10.9.2024. podneli smo Ustavnom sudu Inicijativu za ocenu ustavnosti dva člana Zakona o izmenama i dopunama Zakona o izvršenju i obezbeđenju.
Ova dva člana Zakona, omogućavaju državi i njenim organima, kada se protiv njih vodi postupak, u smislu prinudne naplate, gde su u poziciji dužnika, da postupak prinudne naplate odlože za 30 dana, jer postoji obaveza poverioca, da se pre prinudne naplate, obrati ministarstvu finansija. Time su diskriminisani svi oni privredni subjekti koji učestvuju na državnim tenderima, a država na ovaj način uvodi kontrolu i usmeravanje proivrednih tokova.
Dakle, kada je dužnik fizičko ili pravno lice (u nedržavnom vlasništvu), postupak izvršenja se sprovodi brzo i efikasno. Kada je država dužnik, izvršenje mora da zastane tih 30 dana.
Takođe, osporenim članom se onemogućava poverilac da sam bira javnog izvršitelja, koji će sprovesti postupak izvršenja, već je upućen na Komoru izvršitelja, koja će mu ga odrediti.
Tekst Inicijative je u nastavku:
На основу члана 168 став. 2. у вези члана 167 став. 1. тачка 1. Устава Републике Србије, подносилац иницијативе (у даљем тексту Подносилац), подноси Уставном суду Србије
И Н И Ц И Ј А Т И В У
– за покретање поступка за оцену уставности одредби члана 2 став. 2 и 117 став. 3 Закона о изменама и допунама Закона о извршењу и обезбеђењу („Сл. гласник РС“ бр. 54/2019).
– 4 примерка
– без прилога
1. Подаци о Подносиоцу:
Удружење банкарских клијената ЕФЕКТИВА са седиштем у Београду, ул. Поречка бр. 13 (МБУ: 28057474, ПИБ: 107204013), кога заступа Дејан Гавриловић, заступник, (тел. 011/329-4885, 063/218-191, 064/311-11-66), адреса електронске поште: office@efektiva.rs.
2. Уставни основ:
1. члан 86 став 1 УС РС (равноправност свих облика својине).
Закон о изменама и допунама Закона о извршењу и обезбеђењу je усвојен 2019. године на Петнаестом ванредном заседању Народне скупштине Републике Србије, објављен је у Службеном гласнику Републике Србије број: 54 од 26.07.2019. године, ступио је на снагу 03.08.2019. године, а примењује се од 01.01.2020. године.
О б р а з л о ж е њ е
1. Члан 2 став. 2 оспореног Закона гласи:
„После става 3. додаје се нови став 4. који гласи: „О предлогу за извршење ради намирења новчаног потраживања према извршном дужнику из члана 300. ст. 2 – 4. овог закона, одлучује јавни извршитељ.”
Тако да садашњи члан 3 Закона о извршењу и обезбеђењу гласи:
„Извршни поступак и поступак обезбеђења покрећу се тако што извршни поверилац подноси предлог за извршење на основу извршне или веродостојне исправе или предлог за обезбеђење, а по службеној дужности покрећу се само ако је законом одређено. (1) О предлогу за извршење на основу извршне или веродостојне исправе и предлогу за обезбеђење одлучује суд. (2) О предлогу за извршење на основу извршне или веродостојне исправе ради намирења новчаног потраживања насталог из комуналних услуга и сродних делатности одлучује јавни извршитељ. (3) О предлогу за извршење ради намирења новчаног потраживања према извршном дужнику из члана 300. ст. 2-4. овог закона, одлучује јавни извршитељ. (4) Када се донесе решење о извршењу или обезбеђењу, спроводи се извршење. (5)
2. Члан 117 став. 3 оспореног Закона гласи: „После става 4. додају се ст. 5 – 9. који гласе:
„Извршни поверилац је дужан да о намери подношења предлога за извршење писменим путем обавести министарство надлежно за финансије најкасније 30 дана пре подношења предлога за извршење. (1) Доказ о послатом обавештењу из става 5. овог члана извршни поверилац је дужан да достави уз предлог за извршење под претњом одбацивања. (2) О предлогу за извршење одлучује јавни извршитељ именован за подручје суда у поступку пред којим је настала извршна исправа. Извршни поверилац дужан је да пре подношења предлога за извршење захтева од Коморе да одреди јавног извршитеља коме ће поднети предлог за извршење и на даљи поступак сходно се примењују одредбе члана 393. овог закона. (3) Кад је предлог за извршење састављен тако да у свему одговара решењу о извршењу које би се имало донети, а поднет је у потребном броју примерака, јавни извршитељ може издати скраћени препис решења стављањем отиска штамбиља који садржи текст којим се усваја предложено решење. (4) О правном леку против решења о извршењу одлучује стварно надлежни суд за чије подручје је именован јавни извршитељ који је донео решење о извршењу. (5)”
Тако да садашњи члан 300 Закона гласи:
„Осим идентификационих података (члан 30) у предлогу за извршење назначавају се и бројеви динарског рачуна извршног повериоца и број рачуна извршног дужника који није изузет од принудног извршења. (1) Ако је у предлогу за извршење као извршни дужник назначена Република Србија, аутономна покрајина или јединица локалне самоуправе, извршни поверилац дужан је да, поред рачуна извршења буџета, назначи директног корисника буџетских средстава због чијег рада је настало потраживање које се намирује и јединствен број корисника јавних средства који припада том директном кориснику буџетских средстава. (2) Ако је у предлогу за извршење као извршни дужник назначен индиректни корисник буџетских средстава, за кога се у смислу прописа којима се уређује извршење буџета принудна наплата спроводи на исти начин као и за директне кориснике буџетских средстава, извршни поверилац дужан је да у предлогу за извршење назначи идентификационе податке за дужника из става 2. овог члана. (3)
Ако је у предлогу за извршење као извршни дужник назначен индиректни корисник буџетских средстава, извршни поверилац дужан је да назначи рачун преко кога индиректни корисник буџетских средстава послује, његов матични број и његов порески идентификациони број. (4) Извршни поверилац је дужан да о намери подношења предлога за извршење писменим путем обавести министарство надлежно за финансије најкасније 30 дана пре подношења предлога за извршење. (5) Доказ о послатом обавештењу из става 5. овог члана извршни поверилац је дужан да достави уз предлог за извршење под претњом одбацивања. (6) О предлогу за извршење одлучује јавни извршитељ именован за подручје суда у поступку пред којим је настала извршна исправа. Извршни поверилац дужан је да пре подношења предлога за извршење захтева од Коморе да одреди јавног извршитеља коме ће поднети предлог за извршење и на даљи поступак сходно се примењују одредбе члана 393. овог закона. (7) Кад је предлог за извршење састављен тако да у свему одговара решењу о извршењу које би се имало донети, а поднет је у потребном броју примерака, јавни извршитељ може издати скраћени препис решења стављањем отиска штамбиља који садржи текст којим се усваја предложено решење. (8) О правном леку против решења о извршењу одлучује стварно надлежни суд за чије подручје је именован јавни извршитељ који је донео решење о извршењу. (9)
3. Подносилац сматра да се усвојеном изменом у члановима 2 став. 2 и 117 став. 3 Закона повређује уставну гаранцију равноправности приватне са свим другим облицима својине.
Ова повреда се састоји у томе што се у случајевима када је извршни дужник Република Србија, аутономна покрајина или јединица локалне самоуправе, односно директни или индиректни корисници буџетских средстава, поводом чијег рада су настала одређена потраживања за рачун буџета, прописује један додатни формални услов за покретање извршног поступка, под претњом одбачаја предлога за извршење, односно обавезу претходног писменог обавештења о намери подношења предлога за извршење које се подноси министарству надлежном за финансије, као и што се подношење предлога за извршење пролонгира за додатних 30 дана, рачунајући од дана када је обавештење о намери поднето надлежном министарству.
На овај начин се држава изузима из примене општих правних принципа у имовинским односима о савесном испуњењу преузетих обавеза, забрани проузроковања штете, као и савесности и поштења у правном промету, јер се од извршног поступка као изузетног поступка у коме се принудно намирују потраживања извршних поверилаца заснована на извршним или веродостојним исправама, прави редован поступак, односно извршни поступак тиме постаје једини могући начин наплате потраживања грађана и привредних субјеката, од државе и њених органа и организација.
Подносилац иницијативе сматра да оспорено законско решење привилегује државу и њене институције када се исти јављају као носиоци обавеза у правном промету, стављајући их у повољнији положај у односу на друге учеснике у пословним односима.
Овим законом држава, односно титулари јавне својине јасно стављају до знања свим другим учесницима у пословним односима да немају намеру да добровољно испуне своја новчана дуговања према приватним субјектима, јер по овоме за њих не важи начело pacta sunt servanda (правни посао, односно извршна исправа је закон за учеснике у обавезаном односу).
Оспорено законско решење нема никакво оправдање у заштити јавног интереса, нити у заштити интереса буџета, односно у буџетској уштеди, већ има за циљ да се прописивањем додатних формалних услова за покретање извршног поступка против корисника буџетских средстава као дужника, грађани и привредни субјекти ставе у подређени положај и по могућности одврате од било каквог покушаја да се ради наплате својих потраживања према држави, обрате суду или да своје признато потраживање реализују у извршном поступку. На овај начин држава сама себе дискредитује, подривајући правну сигурност и шаљући поруку да се за преузете обавезе у пословним односима иста не мора придржавати оних правила која је сама прописала у складу са својим уставним овлашћењима, за све друге учеснике у пословним односима.
Посебно осетљива категорија поверилаца која на овај начин може бити погођена, јесу привредни субјекти који послују са државним институцијама, односно субјекти који испоручују робу или пружају услуге државним органима, организацијама или посебним организацијама које врше јавна овлашћења, а који послове добијају на тендеру у поступцима јавних набавки. Самом чињеницом да се о извршним повериоцима који су поднели обавештење надлежном министарству о намери да покрену извршни поступак против државних органа и организација ради наплате свога потраживања, води посебна евиденција, отвара се могућност потенцијалним злоупотребама. Ово стога што држава као економски надмоћнији пословни партнер, може прикупљене податке о повериоцима који су изразили „намеру“ вођења извршног поступка против буџетских корисника да злоупотреби као средство манипулисања и дискредитације тих поверилаца, који су стављени у такав положај да се пред очима закона осећају као својеврсни „дрзници“ који су се усудили да од државе траже оно што је иначе њихово и што им је признато извршном исправом. Тиме привредни субјекти који су повезани са државним органима и организацијама, путем добијања послова на тендерима, могу доћи на одлуку да одустану од намере да против носилаца јавне својине као дужника уопште покрећу извршни поступак, у случају да процене да би штета због могућих санкција државне власти (ускраћивање будућих послова) била већа од користи коју добијају принудном наплатом конкретног новчаног потраживања.
Оваквим законским решењем држава и њени органи и организације се ослобађају дужности да своје обавезе према повериоцима измирују по редоследу доспелости потраживања, јер се предност у наплати даје оним повериоцима који су први обавестили ресорно министарство о намери вођења извршног поступка, без обзира на то када је њихово потраживање доспело, чиме се врши дискриминација између таквих поверилаца и оних поверилаца чија су потраживања раније доспела на наплату и који би у конкретном случају требали да имају предност у наплати.
4. Уставом Републике Србије је прописано следеће:
Члан 3: Владавина права је основна претпоставка Устава и почива на неотуђивим људским правима. (1) Владавина права се остварује слободним и непосредним изборима, уставним јемствима људских и мањинских права, поделом власти, независном судском влашћу и повиновањем власти Уставу и закону. (2)
Члан 21: Пред Уставом и законом сви су једнаки. (1) Свако има право на једнаку законску заштиту, без дискриминације. (2) Забрањена је свака дискриминација, непосредна или посредна, по било ком основу, а нарочито по основу расе, пола, националне припадности, друштвеног порекла, рођења, вероисповести, политичког или другог уверења, имовног стања, културе, језика, старости и психичког или физичког инвалидитета. (3) Не сматрају се дискриминацијом посебне мере које Република Србија може увести ради постизања пуне равноправности лица или групе лица која су суштински у неједнаком положају са осталим грађанима. (4)
Члан 82: Економско уређење у Републици Србији почива на тржишној привреди, отвореном и слободном тржишту, слободи предузетништва, самосталности привредних субјеката и равноправности приватне и других облика својине. (1) Република Србија је јединствено привредно подручје са јединственим тржиштем роба, рада, капитала и услуга. (2) Утицај тржишне привреде на социјални и економски положај запослених усклађује се кроз социјални дијалог између синдиката и послодаваца. (3)
Члан 84: Сви имају једнак правни положај на тржишту. (1) Забрањени су акти којима се, супротно закону, ограничава слободна конкуренција, стварањем или злоупотребом монополског или доминантног положаја. (2) Права стечена улагањем капитала на основу закона, не могу законом бити умањена. (3) Страна лица изједначена су на тржишту са домаћим. (4)
Члан 86 став. 1: Јемче се приватна, задружна и јавна својина. Јавна својина је државна својина, својина аутономне покрајине и својина јединице локалне самоуправе. Сви облици својине имају једнаку правну заштиту.
Члан 97 Република Србија уређује и обезбеђује:
јединствено тржиште; правни положај привредних субјеката; систем обављања појединих привредних и других делатности; робне резерве; монетарни, банкарски, девизни и царински систем; економске односе са иностранством; систем кредитних односа са иностранством; порески систем. (6); својинске и облигационе односе и заштиту свих облике својине. (7).
Законом о облигационим односима (“Сл. лист СФРЈ”, бр. 29/78, 39/85, 45/89 – одлука УСЈ и 57/89, “Сл. лист СРЈ”, бр. 31/93, “Сл. лист СЦГ”, бр. 1/2003 – Уставна повеља и “Сл. гласник РС”, бр. 18/2020) прописано је следеће:
Овим законом уређују се облигациони односи који настају из уговора, проузроковања штете, стицања без основа, пословодства без налога, једностране изјаве воље и других законом утврђених чињеница. (Члан 1).
Стране у облигационом односу су равноправне. (Члан 11).
У заснивању облигационих односа и остваривању права и обавеза из тих односа стране су дужне да се придржавају начела савесности и поштења. (Члан 12).
У заснивању облигационих односа стране не могу установљавати права и обавезе којима се за било кога ствара или искоришћава монополски положај на тржишту. (Члан 14).
Свако је дужан да се уздржи од поступка којим се може другом проузроковати штета. (Члан 16).
Стране у облигационом односу дужне су да изврше своју обавезу и одговорне су за њено испуњење. Обавеза се може угасити само сагласношћу воља страна у облигационом односу или на основу закона. (Члан 17).
Одредбе овог закона које се односе на уговоре сходно се примењују и на друге правне послове. (Члан 25 став. 3).
Уговор ствара права и обавезе за уговорне стране (Члан 148 став. 1).
Поверилац у обавезном односу је овлашћен да од дужника захтева испуњење обавезе, а дужник је дужан испунити је савесно у свему како она гласи. (Члан 262 став. 1).
5. Подносилац истиче да извршни поступак као поступак у коме судови и јавни извршитељи принудно намирују потраживања извршних поверилаца заснована на извршним и веродостојним исправама (члан 1 ЗИО), представља начин да повериоци остваре своја доспела потраживања кроз легализацију принуде, у циљу спречавања самовласног прибављања права, али тиме се не мења основна обавеза дужника без обзира на облик својинског односа, да своје обавезе према повериоцима измири савесно и у доброј вери, уздржавајући се од проузроковања другој страни штете. Стога, нити је дужник дужан да зна да је против њега покренут извршни поступак, нити је поверилац о тој намери дужан да обавештава дужника, већ је дужник дужан да води рачуна о испуњењу обавеза како су одређене у правном послу или у извршној исправи, у којима су одређени рокови за њихово испуњење, те је у том смислу излишно остављање било каквог накнадног рока за испуњење обавезе.
6. Подносилац такође оспорава и законско решење из члана 2 став. 2 оспореног Закона, јер не постоји у конкретном случају основ, да се повериоцима ускрати право на избор јавног извршитеља у случајевима када се као извршни дужник појављује Република Србија, аутономна покрајина, јединица локалне самоуправе, односно директни и индиректни буџетски корисници, нити да се доношење решења о извршењу у тзв. буџетским предметима изузима у конкретном случају из судске надлежности.
Са изнетог, Подносилац, предлаже Уставном суду Србије, да донесе решење o покретању поступка за оцену уставности оспорених законских одредби и након спроведеног поступка донесе следећу
О Д Л У К У
УТВРЂУЈЕ СЕ да одредбe члана 2 став. 2 и 117 став. 3 Закона о изменама и допунама Закона о извршењу и обезбеђењу („Сл. гласник РС“ бр. 54/2019), нису у сагласности са Уставом и потврђеним међународним уговором.